實施落戶制度并不是新事，早在7月份發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中就已經(jīng)提到了建立落戶制度。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產(chǎn)權(quán)房內(nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。該意見指出， ;公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)落戶 ;。同時， ;符合條件的落戶持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以落戶為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制 ;。而在去年年底，國務(wù)院法制辦還在其網(wǎng)站上公布《落戶管理辦法（征求意見稿）》，向社會公眾征求意見。由此可見，公安部取消暫住證，實施落戶制度只是對過去兩年中央決策的落實，談不上是一項創(chuàng)新。

而從實際操作層面上來看，很多省份早已經(jīng)開始實施落戶制度，但是實施落戶制度并未解決此前一直存在的公共服務(wù)均等化問題。以上海為例，自2002年起就開始實行人才落戶，而從2013年5月28日，《上海市落戶管理辦法》通過之后，從當(dāng)年7月1日開始對非當(dāng)?shù)貞艏丝趯嵤┞鋺糁贫取５菍嵤┞鋺艉笳娴慕鉀Q了此前一直存在的非戶籍人口公共服務(wù)均等化問題嗎？這是有疑問的。更為重要的是，在落戶制度實施之后，申領(lǐng)落戶的人數(shù)非常之少。8月初，上海市公安部門統(tǒng)計，上海全市現(xiàn)有非當(dāng)?shù)貞艏丝?100.09萬人。其中辦理《上海市落戶》107.14萬人，辦理臨時落戶456.02萬人，未者達到536.93萬人。
按照《上海市落戶管理辦法》的規(guī)定，申辦落戶并不難，只需要符合 ;合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè) ;即可。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產(chǎn)權(quán)房內(nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。為何上海未者的人數(shù)達到會超過人數(shù)？這是一個非常有意思的話題，值得檢討。很有可能的原因就是這個看起來 ;合法穩(wěn)定居住 ;和 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;條件就已經(jīng)把很多來滬人員擋在門外。
根據(jù)《上海市落戶申辦實施細(xì)則》中， ;合法穩(wěn)定居住 ;需要提交擬在本市居住6個月以上的住所證明，同時在《實施細(xì)則》第四條規(guī)定： ;居住在租賃住房的，提供由房屋管理部門出具的房屋租賃合同登記備案證明復(fù)印件（驗原件）。 ;但就是這個看起來并不過分的規(guī)定，在實際運作過程中就讓很大一部分租房一族絕望，因為很多房東出于各種原因不愿意配合租客進行房屋租賃登記備案。于是很多人盡管 ;合法穩(wěn)定居住 ；但卻無法辦理住所證明。而 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;也有類似問題，因為很多非戶籍人口本身就是在正規(guī)就業(yè)部門，無法提供 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ;的證明。
可喜的是，在國務(wù)院法制辦頒布的《落戶管理辦法（征求意見稿）》中不再要求非戶籍人口必須具備 ;合法穩(wěn)定居住 ;和 ;合法穩(wěn)定就業(yè) ；征求意見稿第二條款指出， ;公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)落戶 ；這個門檻比上海降低了很多。
但問題是，擁有了落戶制度之后真的能夠改變此前暫住證的種種弊病嗎？那倒未必，一個可供佐證的經(jīng)驗是，當(dāng)時公安部在全國層面推行暫住證制度，也是說暫住證是為了 ;保障公民的合法權(quán)益，維護社會治安秩序 ;（《暫住證申領(lǐng)辦法》條），但是在運行過程中，暫住證卻給非戶籍人口帶來了諸多麻煩，甚至有以生命為代價。
為什么一個本來是為了 ;保障公民合法權(quán)益 ;為出發(fā)點的制度卻終走樣？很重要的一個原因就是給地方政府賦予了太多的自由裁量權(quán)，而這種嚴(yán)苛的要件實際上是和市場經(jīng)濟所要求的全國自由流動所相悖的。那么，現(xiàn)在實施的落戶會跳出此窠臼嗎？對此不容樂觀。
此前我曾經(jīng)多次撰文指出，落戶制度在現(xiàn)實操作過程中會陷入各種誤區(qū)，比如說政府主導(dǎo)的落戶標(biāo)準(zhǔn)與市場所需要的勞動力背道而馳，將落戶標(biāo)準(zhǔn)顯性化會激化社會不同之間的矛盾——憑什么他可以落戶而我就不能？
不過為重要的一個弊病在于，各地分割的落戶制度阻礙了勞動力在全國范圍內(nèi)的自由流動。按照《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的規(guī)定， ;以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利 ;。在勞動力流動日益頻繁的今天，一個人不可能在一個城市終其一生，假設(shè)一個具有杭州戶口的公民分別在上海、和上海工作三年，按照目前的落戶制度，他很有可能無法獲得一個城市的公共服務(wù)資格。在落戶制度是由地方政府主導(dǎo)的前提下，必然會面成為勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動的障礙。
當(dāng)然，很多人會問，如果沒有落戶制度，地方政府懈于給非戶籍人口提供公共服務(wù)該怎么辦？事實上，現(xiàn)有的法律制度已經(jīng)規(guī)定了地方政府要為這部分人群提供相關(guān)的責(zé)任。以公眾所關(guān)心的義務(wù)教育為例，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定： ;父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 ;法律上并沒有要求適齡兒童或者少年接受義務(wù)教育必須以辦理落戶為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監(jiān)護人工作或者居住地即可。
事實上，這樣的規(guī)定不只在義務(wù)教育中出現(xiàn)，同時還在社會保險、住房等制度中也有類似規(guī)定，法律并不排斥非戶籍人口享受與其責(zé)任相對應(yīng)的公共服務(wù)。留學(xué)生落戶政策把以“無血緣關(guān)系而居住在一起的人員”立戶，即由業(yè)緣關(guān)系共同居住在機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部或公共宿舍的人而立戶的稱為集體戶，家庭戶是戶口管理中最主要的形式。問題于是來了，沒有落戶時所無法解決的問題，在實施落戶之后就能解決？這可能是一個的疑問。